垂管后，縣級生態(tài)環(huán)境分局性質(zhì)已發(fā)生變化

看一個行政機(jī)構(gòu)有沒有行政主體資格，包括能否以自己名義作出行政處罰等具體行政行為，首先要弄清這個行政機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。

2015年10月下旬，習(xí)近平總書記在十八屆五中全會上所作的《關(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議〉的說明》中指出：“市（地）級環(huán)保局實(shí)行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級環(huán)保局不再單設(shè)而是作為市（地）級環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)。”

2016年9月14日中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》規(guī)定，“調(diào)整市縣環(huán)保機(jī)構(gòu)管理體制。市級環(huán)保局實(shí)行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理，仍為市級政府工作部門。”“縣級環(huán)保局調(diào)整為市級環(huán)保局的派出分局，由市級環(huán)保局直接管理。”

由此不難看出，垂管后，市局作為市級政府工作部門的性質(zhì)沒有變化。而縣局調(diào)整為市局的派出機(jī)構(gòu)（分局）后，其性質(zhì)已發(fā)生變化，已不是駐在地縣級政府的工作機(jī)構(gòu)，而成為駐在地縣級行政區(qū)域的工作機(jī)構(gòu)。

雖然有些省在垂改中，駐在縣級行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)名稱仍稱“局”，而不是“分局”，但其性質(zhì)仍然是“分局”。對此是沒有爭議的。

派出機(jī)構(gòu)是否具有行政主體資格

取決于法律法規(guī)是否授權(quán)

行政主體，是指享有行政權(quán)，能以自己的名義行使國家行政職權(quán)并能獨(dú)立承擔(dān)因此產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的組織。具體體現(xiàn)在三個方面，一是權(quán)，即獨(dú)立地?fù)碛胁⑿惺剐姓?quán)力；二是名，能夠以自己的名義對外采取行政行為；三是責(zé)，承擔(dān)由其采取的行政活動而產(chǎn)生的法律責(zé)任。

派出機(jī)構(gòu)一般不具有行政主體資格，但也非一概而論，例外的情況就是法律法規(guī)規(guī)章有授權(quán)。派出機(jī)構(gòu)是否具有行政主體的資格，不在于其是否有派出機(jī)構(gòu)的名義，不同派出機(jī)構(gòu)的行政主體資格并不相同，其差別就在于現(xiàn)行法律法規(guī)是否對其授權(quán)。筆者試舉兩例，分別看一看現(xiàn)有不同派出機(jī)構(gòu)的行政主體資格情況。

《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》規(guī)定：“縣級以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)在本級人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的公安工作，是本行政區(qū)域公安工作的領(lǐng)導(dǎo)、指揮機(jī)關(guān)。”《中華人民共和國治安管理處罰法》第九十一條規(guī)定：“治安管理處罰由縣級以上人民政府公安機(jī)關(guān)決定；其中警告、500元以下的罰款可以由公安派出所決定。”

據(jù)此，市轄區(qū)公安分局既是上級公安機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，同時又是本級政府的工作部門，具有行政主體資格，可以以自己的名義實(shí)施行政處罰。我們生活中接觸最多的公安機(jī)關(guān)是派出所，其擁有的“警告、五百元以下的罰款”行政處罰權(quán)，同樣來自于法律的授權(quán)。

《國務(wù)院關(guān)于做好省級以下國土資源管理體制改革有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2004〕12號）規(guī)定：市（州、盟）、縣（市、旗）國土資源主管部門垂直管理后，仍“是同級人民政府的工作部門”；“市轄區(qū)國土資源主管部門的機(jī)構(gòu)編制上收到市人民政府管理，改為國土資源管理分局，為市國土資源主管部門的派出機(jī)構(gòu)。”

據(jù)此規(guī)定，縣（市）國土資源主管部門垂直管理后仍然具有行政主體資格，可以以自己的名義實(shí)施行政處罰。而市轄區(qū)的國土資源部門則不具有行政主體資格，不可以以自己的名義實(shí)施行政處罰。

分局以自己名義實(shí)施行政處罰，

目前缺乏法律依據(jù)

現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》中，在規(guī)定涉及環(huán)保部門（生態(tài)環(huán)境部門）的行政主體時，使用的稱謂只有兩種：“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門”和“縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門”。

自2019年1月1日起施行的《土壤污染防治法》，是污染防治、生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域最新的一部法律，這部法律共有23個法條29處在規(guī)定行政主體時，使用的稱謂全是“地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門”。

從以上六部法律在規(guī)定可能包含縣一級行政主體時的表述可以得出，垂管后，縣（市、區(qū)）生態(tài)環(huán)境分局不是政府部門，因此也就不再享有上述法律規(guī)定的行政處罰權(quán)。還有的法律法規(guī)規(guī)章疑似授權(quán)但并未授權(quán)。

現(xiàn)行《環(huán)境影響評價法》在規(guī)定行政主體時，使用的稱謂是“縣級以上生態(tài)環(huán)境主管部門”。現(xiàn)行《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》在規(guī)定行使責(zé)令限期改正和罰款權(quán)力的行政主體時使用的稱謂是“縣級以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門”。《環(huán)境行政處罰辦法》第十四條規(guī)定：“縣級以上環(huán)境保護(hù)主管部門在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施環(huán)境行政處罰。”

這三部法律法規(guī)規(guī)章明確行政主體時，在稱謂上比上述六部法律的表述少了“人民政府”四個字。似乎，縣（市、區(qū)）生態(tài)環(huán)境分局在這三部法律法規(guī)規(guī)章中得到了相應(yīng)授權(quán)，但仔細(xì)分析，并非如此。

首先，縣（市、區(qū)）生態(tài)環(huán)境分局是市局的派出工作機(jī)構(gòu)，不屬于“縣級以上生態(tài)環(huán)境主管部門”“縣級以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門”“縣級以上環(huán)境保護(hù)主管部門”的范疇。

其次，現(xiàn)行《環(huán)境行政處罰辦法》系原環(huán)境保護(hù)部于2009年12月30日由部務(wù)會通過，于2010年3月1日起施行的。而省以下環(huán)保垂管是2015年10月召開的十八屆五中全會部署的，部門規(guī)章不可能穿越時空為幾年后才出現(xiàn)的縣（市、區(qū)）生態(tài)環(huán)境分局授權(quán)。

綜上分析，筆者認(rèn)為，在現(xiàn)有法律框架下，設(shè)區(qū)市所屬的縣（市、區(qū)）生態(tài)環(huán)境分局不能以自己的名義實(shí)施行政處罰。

如何彌補(bǔ)現(xiàn)階段分局不能實(shí)施行政處罰帶來的不便？